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Franck Kinninvo : « Le Bénin n’a pas réussi à faire de sa décentralisation un élément de développement économique »

Le Bénin ne s’est pas contenté du virage démocratique opéré en 1990 lors de la Conférence nationale. Une nouvelle corde a été ajoutée à l’arc du développement en 2003. Il s’agit de la décentralisation avec le découpage du pays en 77 collectivités autonomes vis-à-vis du pouvoir central. A l’occasion de la commémoration des 60 ans d’indépendance cette année, l’ex Dahomey fait aussi le bilan de 17 ans de gouvernance locale agitée par des destitutions de maires, des cas de mauvaises gestions financière et domaniale sans oublier les récents bouleversements apportés par la réforme du système partisan. Toutefois, l’expert en Décentralisation et Communication, Franck Kinninvo relève des avancées notables, parle des faiblesses et énumère les défis à relever. Interview !

Propos recueillis par Raymond FALADE

 

Bénin Intelligent : Quel est votre regard sur les 60 ans de l’indépendance du Bénin ?

Franck Kinninvo : Le Bénin a célébré ses 60 ans d’indépendance. 60 ans, on peut dire que c’est peu dans la vie d’un pays. Mais 60 ans ont suffi déjà à des Nations de s’imposer, de se doter des bases d’un développement durable. Notre pays a traversé des périodes infructueuses, des périodes d’instabilité et une période révolutionnaire qui n’ont pas été concluantes et nous devons tout faire pour que cette troisième phase de la période du renouveau démocratique puisse être source non seulement de l’enracinement de la culture de la démocratie, de l’Etat de droit mais aussi de développement et de rayonnement international du Bénin.

Beaucoup pensent que la démocratie n’est pas l’idéal pour le développement d’un pays. Êtes-vous d’avis ?

Non ! C’est faux ! Vous savez, tous les pays qui se sont développés aujourd’hui sont en démocratie. L’un des courants le plus favorable au développement, c’est le libéralisme. Le libéralisme politique correspond quand même un peu à la démocratie. Même les pays d’Europe, d’Amérique se sont développés sur la base du libéralisme politique et économique. La démocratie appelle quelque chose que nous ne pratiquons pas au Bénin, à savoir l’Etat de droit où la soumission de chaque citoyen, de chaque institution, de chaque personne au Droit. Et c’est cela qui évite le désordre, qui évite que la démocratie soit synonyme d’anarchie. C’est ce défi qu’on doit relever. L’autre chose, c’est que dans un régime démocratique, il faut enseigner la culture de la démocratie qui passe par le respect de la chose publique, l’ordre républicain et l’Etat de droit. Ces choses-là, si elles ne sont pas enseignées, ce n’est pas la faute à la démocratie mais à notre propre organisation. Donc la démocratie doit être l’élément catalyseur pour le développement du Bénin.

La dictature du développement est-elle alors une aberration ?

Dieu a créé l’homme et la femme dans la liberté, dans le libre arbitre. S’il y a un régime dans lequel l’Homme s’épanouit, c’est le régime de la démocratie. Donc le développement s’organise. Il faut une démarche pédagogique dans le développement qui permet aux populations de suivre le mouvement. Mais si les visions, les objectifs ne sont pas expliqués et partagés, c’est là que, effectivement on peut craindre que le développement ne soit pas facile et qu’on soit obligé d’imposer un développement. Mais le développement imposé ne sera pas durable.

Les gens donnent l’exemple du Rwanda. Mais au Rwanda, il y a une organisation apparemment dirigiste mais qui en son intérieur donne de liberté, de l’autonomie aux collectivités territoriales. Donc, la dictature du Rwanda est une dictature qui accepte en son sein ce qu’on appelle la démocratie locale. Mais, les progrès du Rwanda aujourd’hui, sont en train de s’essouffler parce que, tant que les populations ne vont pas adhérer à cette dynamique de développement, elle ne sera jamais durable.

Quel est globalement le bilan des 17 ans de décentralisation au Bénin ?

Le bilan de la décentralisation au Bénin est un bilan encourageant mais mitigé. Encourageant, parce que nous avons un cadre formidable qui est là théoriquement ; les collectivités territoriales au Bénin sont viables, dynamiques et dans les textes, disposent des compétences nécessaires pour impulser le développement et la démocratie à la base. Les collectivités territoriales béninoises travaillent, créent des espaces de développement, impulsent l’implantation des infrastructures sociocommunautaires et économiques. Mais il faut reconnaitre, et c’est là où le bilan est mitigé, que le Bénin n’a pas réussi à faire de sa décentralisation un élément de développement économique. Vous verrez qu’il y a développement non monétaire dans les collectivités territoriales avec des infrastructures qui sont implantées aussi bien par l’Etat que par les collectivités territoriales. Mais cet effort sur le plan de développement et de lutte contre la pauvreté monétaire n’a pas impulsé le développement du pouvoir d’achat. Donc, il y a un défi économique par rapport à la décentralisation. Deuxièmement, la démocratie locale est toujours institutionnelle dans les communes. Elle n’est pas encore populaire, elle n’est pas encore ancrée dans les masses populaires. Le troisième défi, c’est que l’Etat ne joue pas encore son rôle. Le rôle de l’Etat c’est de transférer les compétences et les ressources. C’est d’encadrer les collectivités, c’est de leur permettre d’évoluer dans les conditions optimales. Ces défis-là font que, aujourd’hui on est obligé de faire un bilan mitigé de la décentralisation.

La destitution des maires a-t-elle terni la décentralisation au Bénin ?

La question de la destitution des maires devient toujours récurrente à l’approche des élections présidentielles et au lendemain d’une alternance au pouvoir. Ce phénomène s’est particulièrement exacerbé à partir de 2016-2017 et aujourd’hui, nous sommes dans un régime légèrement différent. Aujourd’hui, l’implication des partis politiques dans la gestion des collectivités territoriales pourrait être un facteur qui réduit les destitutions si les maires sont soumis à la discipline de leurs partis politiques. Mais cela va accélérer les destitutions si, il se fait que les maires ne rentrent pas dans les moults indiqués par les partis politiques ou s’il y a des mutations au niveau du paysage politique où les maires pourraient quitter un bloc pour un autre. Donc, on doit apprécier les nouvelles réformes au niveau de l’élection du maire et de ses collaborateurs à travers l’expérience qui sera faite maintenant sur le terrain. Pour le moment il y a un calme plat. Il n’y a pas des velléités de destitution. Mais, c’est encore très tôt pour évaluer cette nouvelle réforme.

Pour rappel, les destitutions de maires ont commencé en 2004. A toutes les mandatures, il y a eu de destitution seulement que le phénomène s’est accentué en 2016 où on a atteint des niveaux records.

Modification du Code électoral

Ce qu’on va mettre en place pour élire, pour désigner un maire et qui ne va pas passer par la validation du conseil communal ou municipal, est pour moi un recul en matière de la libre administration des collectivités territoriales. C’est un recul au niveau de la gouvernance démocratique des collectivités territoriales parce que le conseil communal ou municipal doit être compris comme l’instance suprême d’administration des collectivités territoriales. Cette instance, on ne peut pas la priver d’un droit de regard sur l’élection des organes exécutifs et des responsables des organes infra communaux. C’est mon point de vue. Malheureusement, la Cour constitutionnelle n’est pas d’avis avec moi et a validé cette loi. On va voir dans la pratique si cela ne va pas affaiblir la légitimité du conseil communal.

Démission, non démission

La gestion des organes de la commune et des organes infra communaux sans l’implication du conseil communal crée des dysfonctionnements. Je pense que pour les chefs d’arrondissement dont vous parlez, très certainement ce sont les partis politiques en droit de désigner les maires, leurs adjoints et les chefs d’arrondissement qui ont commis des erreurs dans le choix et dans l’envoi des noms au niveau de l’autorité de tutelle. Donc, ils ont cherché à rattraper le tir, ce qui n’a pas encore prospéré. On parle du Couffo, du Littoral, on attend de voir quelle suite l’autorité de tutelle va donner à cela. Le rôle confié aux partis politiques, est-ce que ces derniers sont à la hauteur des attentes du législateur ?

Dans tous les cas, les uns vont dire que même lorsque les conseils communaux et municipaux désignaient les maires, leurs adjoints et les chefs d’arrondissement, il y a avaient des problèmes de destitution. Aujourd’hui, les partis politiques sont plénipotentiaires en matière de désignation. On va faire l’expérience et tirer les leçons afin de permettre aux organes de la commune de fonctionner en harmonie. Nous sommes en apprentissage, nous sommes dans un exercice qui n’est pas simple, qui n’est pas aidé par le manque de la culture de la démocratie. Donc, progressivement nous allons retrouver notre ardeur.

Avec la règle des 10% au plan national imposé à l’occasion des dernières réformes politiques pour avoir part au partage des voix, peut-on parler toujours parler la décentralisation ?

Il y a eu chevauchement de deux règles de 10% au niveau des collectivités territoriales lors des élections communales et municipales. Ce qui, à mon humble avis, est la première fois qu’il y a eu double règle de seuil de représentativité. Si le législateur avait fait attention, il aurait pu supprimer un niveau de seuil de représentativité. Pourquoi ? Parce que les élections communales sont une élection de proximité où l’élément qui permet à la population de se prononcer c’est l’arrondissement. L’arrondissement étant la circonscription électorale les règles de 10% devraient s’appliquer au niveau de l’arrondissement. Maintenant, il y a la réforme en cours du système partisan qui veut qu’il y ait une diminution du nombre de partis politiques. On peut admettre dans une période transitoire qu’il y ait un seuil de représentativité au nveau national. Mais cette règle normalement devrait être appliquée lors des élections législatives à mon avis.

Est-ce qu’avec cette réforme les élections communales demeurent des élections de proximité ?

Dans tous les cas, la circonscription électorale est restée l’arrondissement, ce qui permet aux uns et aux autres de se prononcer sur des candidats qu’ils connaissent. Vous avez vu le score des Fcbe dans certaines régions du pays. Ça montre réellement qu’on était dans un scrutin de proximité où parfois sans faire campagne des leaders ont pu se faire élire. Alors qu’on dit que le Bloc républicain (Br) est plus implanté au nord, il a remporté la plupart des communes du Zou. Le Br a remporté des communes dans l’Atlantique, l’Ouémé, etc. Ce qui montre vraiment que c’est un scrutin de proximité où l’identité partisane a moins d’importance que l’identité personnelle. L’un dans l’autre on a eu un scrutin de proximité malgré la double règle de seuil de représentativité.

Des partis comme l’Udbn et le Prd n’ont pas eu droit, lors des communes du dimanche 17 mai 2020 à la répartition des sièges malgré leurs performances électorales particulièrement dans leurs fiefs. Ces populations ont-elles aujourd’hui les maires qu’elles ont élus ?

Ce qui s’est passé à Porto-Novo ou dans certaines communes de l’Ouémé par rapport au Prd, on ne peut pas faire une bonne lecture de cette situation en regardant depuis la base. Il faut regarder qu’il y a une règle de 10% de représentativité au niveau national qui vise à réduire le nombre des partis politique. C’est en vertu de cette règle que le choix des électeurs de certaines communes directement n’a pas été pris en compte. Vous savez, il y a cette fameuse histoire de découpage électorale au lendemain des indépendances qui permettait à des partis politiques qui n’ont pas autant de voix dans le pays d’avoir plus de députés. Je pense que ce qui s’est passé avec le Prd c’est ce qu’on appelle le système électoral. Il faut interroger le système électoral pour comprendre que en réalité on ouvre le scrutin a tous les partis politiques qui remplissent les conditions mais au finish, au niveau de la répartition des voix on ne pourra pas attribuer de sièges à tout le monde. C’est en cela que dans un arrêt pré-scrutin la Cour suprême a fait obligation à la Cena de ne pas annuler le vote émis directement en faveur des partis qui seraient éventuellement éliminés dans l’attribution des sièges. Ce qui s’est passé dans certaines communes, c’est qu’on a maintenu le suffrage valablement exprimé par les électeurs quand bien même le parti arrivé en tête a été disqualifié. D’une manière ou d’une autre ce sont les populations de ces communes qui ont désigné le conseil communal ou municipal en place. Dans un système électoral vous émettez des votes au début et à la fin du processus les élus sortent. Le choix de l’électeur n’a pas été fondamentalement modifié. Si vous portez votre suffrage sur un parti politique qui n’a pas accès à la table de partage des sièges le système électoral intègre tout ça et gère. Il y a effectivement un défi. Il n’y a pas un problème de légalité pour ces organes communaux mais un défi de légitimité. Il faut travailler à légitimer le mandat qui a été obtenu.

Comment légitimer le mandat ?

Pour légitimer le mandat il faut d’abord répondre aux aspirations des citoyens de la commune, il faut rassembler les uns les autres, au-delà des partis qui dirigent les collectivités territoriales. Le travail qui doit être fait aujourd’hui par ces maires c’est de rassembler au-delà de leurs partis politiques, c’est d’animer une vraie démocratie locale qui intègre les citoyens sans parti pris et d’apporter des solutions idoines aux attentes des populations.

La primauté donnée aux partis politiques de désigner les maires met-elle ces derniers en sécurité ?

Le rôle des partis politiques dans la démocratie locale est un rôle qui doit normalement se mettre en place progressivement à travers l’implantation des partis politiques. Mais ici le rôle vient d’en haut pour légitimer ces partis politiques à la base. Il faudrait qu’on observe et qu’on voit. Si ces partis politiques sont vertueux tout va bien se passer. A travers le parti la Renaissance du Bénin (RB) et le Parti du renouveau démocratique (Prd) on a déjà assisté à des contrôles des collectivités territoriales par des partis politiques. Ce qui ne s’est pas toujours bien passé. Mais j’espère que dans l’esprit de la réforme du système partisan on aura toujours de bons résultats.

La gestion des maires ne se passent pas sans soupçons de mauvaise gouvernance avec des scandales économiques. Est-ce que les espoirs de bonne gouvernance sont atteints aujourd’hui à la base ?

Il y a un bilan mitigé parce que nous sommes dans un contexte où le cadre institutionnel c’est bien, c’est pertinent, les lois ne sont pas très mauvaises. Mais le défi de la décentralisation c’est de donner un contenu économique aux collectivités territoriales et d’améliorer la participation des citoyens. Ce premier défi économique n’est possible que si l’Etat renforce le transfert des ressources vers les collectivités territoriales. Le deuxième défi par rapport à la démocratie c’est une volonté politique au niveau de chaque collectivité ou conseil communal de rendre transparente la gestion de la commune. Les outils existent aujourd’hui pour cette transparence. Si nous travaillons à ce que l’Etat renforce financièrement les collectivités territoriales et que d’un autre côté, les collectivités territoriales jouent la carte de la transparence on peut améliorer les résultats de chaque mandature de la décentralisation.

Il y a aussi les scandales domaniaux qui ont récemment amené l’actuel gouvernement à mettre un embargo sur le patrimoine foncier des communes et à ordonner le sursis de toutes les opérations de lotissement.

Les déchets dans la gestion des communes ne doivent pas amener le gouvernement à réduire le champ de compétence des maires. Non. Le travail à faire c’est de revoir autrement la manière dont les communes sont auditées et la manière dont le contrôle de gestion des communes est organisé par l’autorité de tutelle. Si nous améliorons les audits qui ne doivent plus être uniquement théoriques, c’est-à-dire des procédures qu’il faut satisfaire avant pour la qualité de la dépense, mais il faut aussi évaluer les résultats obtenus. Je ne suis pas spécialiste des questions de finances mais je pense qu’il faut revoir la manière dont nous auditons les communes. Il faut revoir les règles de transparence au niveau des communes. Si nous travaillons sur ces questions aucune gestion domaniale ne sera problématique. Si les citoyens sont associés, les règles sont claires et tout le monde les connait et y veille ce sera simple. Mais recentraliser les compétences des collectivités territoriales ce serait un recul pour le Bénin.

Quels sont les principaux défis que la 4e mandature doit relever ?

Les maires de la 4e mandature ont trois défis essentiels. Le premier, c’est d’asseoir une économie locale au niveau de la collectivité, une économie basée sur les potentialités locales, les atouts, les opportunités de chaque commune ; une économie locale qui va permettre la création de richesses et d’emplois afin de limiter l’exode des populations vers les centres urbains. Le deuxième, c’est essentiellement de renforcer la démocratie, rendre la démocratie locale ou la participation populaire effective, c’est aussi d’améliorer les redditions de compte et gérer les communes avec transparence. Le troisième défi c’est d’être des porte-paroles et défenseurs de la décentralisation. Le Bénin est actuellement à une période où beaucoup de réformes sont envisagées dans le secteur de la décentralisation. Sur cette base il faut véritablement permettre aux maires d’être auprès de leurs obédiences politiques, des défenseurs d’une décentralisation améliorée qui donne plus de ressources aux collectivités territoriales sous l’encadrement de l’Etat. Ces défis sont à leur portée.

Merci.

C’est moi.

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